报告: 地方政府债务化解有三大"必选项"

近日，清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任周道许等人发布题为《以中央金融工作会议精神为指导建立地方债务风险化解长效机制和管理机制维护地方金融安全》的研究报告。报告认为，在资源有限的情况下，地方债务化解应压实自身债务化解责任，全方位谋求与金融机构合作，并向同级学经验、向中央要支持。

2023年10月召开的中央金融工作会议强调，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

报告认为，“化债”问题属于中央和地方博弈中的关键性问题，必须长期处于“紧平衡状态”。这种状态即包括：自上而下，中央向各级政府传达要求，传导必要和足够的压力；又包括自下而上，各级政府向上级政府表达困难，争取政策、资金、资源的支持和援助。

报告显示，截至2022年底，中央政府的国债余额25.6万亿元，远低于地方政府债务余额35.1万亿元（不包含地方融资平台债务）。这意味着，未来中央政府可能会采取加强中央政府债务管理，适度提高中央政府债务水平以转移支付的方式，协助解决那些地方经济发展薄弱、债务压力大，已经无债可发、无处腾挪的弱地方主体债务问题。

“化债”到底是“化”什么债？报告指出，本轮“化债”主要是对东三省、天津、内蒙、宁夏、甘肃、青海、重庆、广西、贵州、云南等12个重点省份到期债务（不仅仅是隐性债务）进行化解。实际上是允许这些区域发行地方政府特殊再融资债（合计1.5万亿），提高地方的债务水平，以发债资金对城投公司进行一次大规模的流动性支持。

报告认为，由于资源有限，“化债”应强调“四债共管”，并非“四债共化”。一方面，地方政府应建立本级政府的全套债务“一本账”。另一方面，对于不同债务，需要区别对待，以实现将有限资源投入到最需要化解的债务中。区别对待需把握“法定债务”顶格扩大规模，“隐性债务”存量有序化解、增量坚决遏制，“城投债务”应加强分类管理、有保有舍，以及“国有企业债务”应谨慎处理、责任心是关键的原则。

具体来看，报告表示，较为有效的债务化解措施至少有三项。

一是穷尽所能，压实自身债务化解责任。本次中央金融工作会议，明确要求，“压紧压实金融风险处置责任”。对地方政府而言，需要穷尽所能，开源节流，压实自身债务化解责任。应加快融资平台兼并整合，实施分类管理；盘活存量资产，提高资产利用效率；建立地方政府债务化解平准基金。

二是提高与金融机构沟通级别，全方位谋求与金融机构合作。在当前环境下，城投类资产仍属于相对安全的资产，仍具有较高的配置价值。这就要求地方政府、城投公司主要负责人在专业能力和服务态度等方面进行提升。一方面，应加强金融监管政策的学习，特别是为相关监管部门为化解地方债务风险而出台的新政策；另一方面，有必要躬身入局，亲自带队，与各大金融机构进行总对总沟通和恳谈。

三是向同级学经验，向中央要支持。由于地方政府各类债务庞大，单纯依靠自身力量实现债务的彻底化解，需最大限度向中央争取支持。需要强调的是，由中央主导的每轮债务化解工作，均不是“普惠制”，需要地方政府积极研究中央政策，紧跟中央精神，并最大限度压实自身责任，展示地方政府在化债中的决心、信心和具体的化债成果，最大限度争取中央支持。同时，虽然各地方政府债务实际情况均不相同，但学习同级政府的化债经验和教训必不可少。

报告最后表示，在资源有限的情况下，债务化解方法更多的是时间换空间的权宜之计。对于彻底解决地方债务问题，唯有坚持市场化、法治化的原则，明确地方政府与企业之间的权责利关系，严格执行政企分开，政府与企业各司其职，有序推进地方国有企业改革和城投公司的市场化转型，在城投公司的战略、人员、管理、经营等全方位引入市场化考核机制和评价标准，进一步释放生产力，创造价值，此举方为“化债”之根本策略。