9月16日，国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《方案》）。
在过去十余年的时间里，能耗双控制度很大程度上成为了驱动中国能源转型和低碳发展的重要指挥棒。但《方案》同时指出，“十三五”以来，能耗双控工作取得积极成效的同时，也存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。
尤其是在中国碳达峰、碳中和的新目标、形势下，一些省份面临着严峻的能耗双控压力，不得不采取限电、限产等措施，给经济带来冲击，“双控”制度调整、改进的需求也变得愈发迫切。
根据国家发改委发布的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示，上半年，能耗强度降低方面，青海、宁夏等9个省（区）上半年能耗强度不降反升，为一级预警；浙江、河南等10个省上半年能耗强度降低率未达到进度要求，为二级预警。
在这些预警背后，学界和产业界讨论颇多的话题在于：能耗强度目标应该坚持，但能源消费总量目标是否有可改进的空间？尤其是在鼓励可再生能源发展的背景下，在能源消费总量目标中，如何体现出化石与非化石能源的差异？如果某种高耗能产业使用可再生能源，大幅降低碳排放，并且达到环保要求，是否还需要严格控制？
事实上，今年发布的国家“十四五”规划纲要就已经明确提出，完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。
在分析人士看来，此次《方案》的发布，增加了能耗双控制度的灵活性、合理性，能够更好地兼顾减碳与经济增长的平衡。
能源消费总量目标有更灵活的空间
从政策基调来看，控制“两高”项目，仍然是从中央到地方环境资源工作的重中之重。
《方案》也明确提出，坚决管控高耗能高排放项目，各地要建立在建、拟建、存量高耗能高排放项目清单，明确处置意见。对新增能耗5万吨标准煤及以上的“两高”项目，国家发改委会同有关部门对照能效水平、环保要求、产业政策、相关规划等要求加强窗口指导；对新增能耗5万吨标准煤以下的“两高”项目，各地区根据能耗双控目标任务加强管理，严格把关。对不符合要求的“两高”项目，要严把节能审查、环评审批等准入关，金融机构不得提供信贷支持。
但在管制“两高”的大背景之下，《方案》也提出了一系列弹性管理的措施。
譬如，对国家重大项目实行能耗统筹，由中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。
这很大程度回应了一些地方的诉求，将重大产业项目的能源消费量实行计划单列。
并且，《方案》还指出，国家层面预留一定总量指标，统筹支持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等；能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。
国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏表示，在构建新的发展格局过程中，从保障能源安全、贸易安全、产业链供应安全等角度出发，一部分高耗能产业具有国家战略意义，需要得到保障。
从能源消费总量的角度来看，国家发改委党组副书记、副主任唐登杰不久前在人民日报发表《大力推动节能工作助力实现碳达峰碳中和》一文，文中指出，我国人均电力消费量仅为经济合作与发展组织（OECD）国家的56%，随着现代化进程加快推进和人民生活水平的提升，我国能源需求仍将保持刚性增长。
此次的《方案》提出，鼓励地方超额完成能耗强度降低目标，对能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。
这意味着，降低能耗强度是首要坚持的核心目标，而能源消费总量的控制则有了一定的“豁免权”。
厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，这实际上是为了更好地平衡经济增长与能耗降低之间的关系，既要坚持节能和提高能效的转型升级方向，但同时，又不能让GDP的增长过度地被能源消费总量指标限制住。
鼓励可再生能源消费
在政府调控的方式之外，《方案》还强调了市场导向，提出推行用能指标市场化交易，进一步完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。
建立能源消费总量指标跨地区交易机制，总量指标不足、需新布局符合国家产业政策和节能环保等要求项目的省（自治区、直辖市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强度降低进展顺利、总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考核。
林伯强向记者表示，这实际上是让有些地方在经济增长与控制能耗二者之间不要过于“为难”，可以通过市场化的用能指标交易来解决一部分问题。
这无疑为地方提供了更大的灵活用能空间，但如果考虑到中国实现碳达峰、碳中和的目标，能源消费的一个长期重点在于推动低碳化转型，即控制化石能源消费，提高非化石能源消费的比重。
这也意味着在控制能源消费总量时，有必要作出一定的区分。此前就曾有低碳研究人士向21世纪经济报道记者表示，可再生能源不应该占用能源消费总量指标。
柴麒敏则向记者表示，如果一个地区的高耗能产业，通过使用清洁能源、可再生能源实现了低排放，并且也满足了环保要求，实际上应该给予一定的政策灵活度，让地区获得经济发展的空间。
能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥不久前也指出，高耗能产业如果消耗的是可再生能源，消耗的是绿电，就已经和高碳产业不是一个概念了，从工艺技术的层面不能“一刀切”。
此次的《方案》就专门强调，鼓励地方增加可再生能源消费，根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。
此番完善能耗双控制度之后，《方案》提出了不同阶段的目标：到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。来源：21世纪经济
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