新华财经北京6月7日电 （记者董道勇王晓林吴慧珺）财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部门日前发布通知，决定将原由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转为税务部门征收。其中，最受关注的莫过于国有土地使用权出让收入，2020年这块收入已达8.4万亿元。
通知发出后，不少人士将其误读为土地出让金制度终结。但记者了解到，此次调整仅限于征收机构及征收流程的改变。调整后，由税务部门统一征收有利于提升征管效率，更好统筹财政资源，但土地出让收入的归属权仍归地方所有，资金分配、使用格局也并未改变。但也有市场人士提醒，将土地出让收入转由税务部门征收后，亦需关注政策调整对地方财政、城投公司经营等产生的外溢影响。
只限于征收机构调整不涉及土地出让收入归属权调整
通知指出，税务部门按照属地原则征收四项政府非税收入，并商财政、自然资源、人民银行等部门逐项确定职责划转后的征缴流程，实现办事缴费“一门、一站、一次”办理，不断提高征管效率，降低征管成本。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇指出，实际上，本次四项政府非税收入转转税务部门是深化税收征管体制改革的一项内容，只是在落实此前改革方案，并无任何意外。
“此次非税收入划转税务部门，不涉及非税收入具体制度的调整。也就是说，原来如何缴，划转之后还是怎么缴，划转不会增加缴费人的负担，只是缴费人打交道的部门变化了而已。”杨志勇说。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》明确提出“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。随后，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，要求“按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。
通知还指出，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。在具体实施方案上，此次也是遵循先试点后推开的步骤。自2021年7月1日起，先在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点；其余地方自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。国务院发展研究中心宏观部副部长冯俏彬指出，逐渐将非税收入划归税务部门统一征收，并不是现在才开始的，而是近年来推进“放管服”改革的既定方针，但在操作上需要考虑税务部门的承接能力和工作节奏。
“一个典型的事例，就是2019年已经将社保收费划转到税务部门征收，另外还有多项非税收入的征收也已经完成划转工作。现在将国有土地出让收入、矿产资源专项收入等划转到税务部门征收，是这一既定工作上在时间和节奏上的延续。”冯俏彬说。
规范地方政府土地出让收入管理提高财政资源统筹能力
土地出让收入是地方政府财政收入的重要来源之一，国有土地使用权出让收入列入政府性基金预算收入。数据显示，2020年在各省府性基金收入中，土地出让收入占比超过80%。记者了解到，除提升征管效率、降低成本外，将土地出让收入划归税务部门征收，一定程度上有利于规范地方政府土地出让行为，提高财政资源统筹能力。
兴业证券研报分析，过去土地出让收入由自然资源部门负责征收，直接进入地方财政，“自收自支”模式下，地方政府自主权较大，可能会存在欠征、少征、空转、虚增等问题。本次征收流程改为税收部门后，土地出让收入缴纳的透明度提高，地方政府对土地出让收入的管理自主权下降，土地出让金的收支行为将得到规范。
2018年机构改革后，税务部门成为国家税务总局垂直管理部门。专家表示，将土地出让收入划归税务部门征收规范性更强，能够在一定程度上避免地方政府先征后返给企业等行为。
“税务部门征收国有土地使用权出让收入，约束性肯定更强，而且税务部门在征税过程中所形成的一些政府收入征管的优势，是其他政府部门所难以比拟的。这样，土地收入的缴纳将因此更加及时和充分，其他政府非税收入同样如此。”杨志勇认为，如果将原先拖拖拉拉缴纳非税收入看成缴费人的“福利”，那么划转之后，这种所谓“福利”确实会丧失。如果要说因此增加缴费人的负担，那确实如此，但这是公平对待纳税人和缴费人的内在要求。
此外专家表示，我国是社会主义国家，国家代表全体人民对土地、矿产、海洋等各类公共资源履行所有权和管理权，其出租、出让、出售所产生的收入，是公共收入的一个有机组成部分，理应纳入公共财政统一管理，将其划归税务部门征收，有利于规范公共资源转让收入的使用管理。
冯俏彬说，统筹发展与安全、保持我国财政可持续性，已经成为十四五期间财政工作的主线，其中之一就是要统筹各类财政资源。将土地出让金等四项非税收入划转税务部门征收，是落实十九届五中全会精神、做好“十四五”财政工作的一个具体举措。
为财税体制改革做铺垫亦需关注政策外溢影响
提高财政收支的透明度、降低地方政府对土地财政的依赖，是建立现代财税体制的应有之意，也是推进财税体制改革的前提。本次征收流程划转之后，土地出让收入与税收的征收流程趋同，为进一步财税体制改革做铺垫。
粤开证券首席宏观分析师罗志恒认为，在将土地出让收入转由税务部门征收后，从不规范到规范会有一定的阵痛期，但这种冲击和阵痛是从不规范走向规范必经过程，有利于防范风险。“从大局上和长远看，这有利于优化政府与市场的关系，推进国家治理体系和治理能力现代化。”
兴业证券在研报中提醒，城投公司是地方政府土地经营的主体，承担了基础设施建设和土地开发的成本和债务，土地出让收入是其主要现金流来源。目前城投公司的典型业务模式是通过土地出让收入支撑土地开发和基础设施建设的成本。本次征收划转将降低地方政府和城投经营土地的操作空间，对城投公司土地开发业务形成限制，从而控制隐性债务的增长。
“长期来看，随着土地出让收入下降，在找到新现金流来源之前，城投公司没有进一步大幅加杠杆的空间。未来随着财税体制改革的推进，基础设施建设、土地经营等与地方政府融资职能相关的业务将逐步剥离，城投公司转型为普通国有企业。”该研报认为。
中泰证券固收首席分析师周岳提醒，划转税务部门后，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式进行土地出让金返还的情况下，随着信息透明度的提高，可能会影响部分城投公司资产规模或现金流。
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