从征求意见稿到正式出台，备受瞩目的《碳排放权交易管理暂行条例》（下称《条例》）在历经5年的打磨之后，终于以我国首部应对气候变化领域的专门法规性文件的面貌登上历史舞台，并进入正式施行的倒计时。《条例》首次通过行政法规的形式，就配额分配方式、交易主体和产品、交易活动规范、数据质量控制、惩处违法行为等诸多方面做出明确规定，开启了我国碳市场的法治新局面。
目前全国碳市场只覆盖电力行业，但按照此前公布的计划，碳市场将逐步扩容，纳入钢铁、有色金属、建材等其他高耗能行业。
对于占中国碳排放总量15%的钢铁行业，将在何时、以何种形式被纳入碳排放权交易市场？钢铁入碳市有何先天优势？又要攻克哪些难关？
针对这些行业热议的话题，《中国冶金报》记者专访了首都经济贸易大学经济学院教授、碳中和研究中心主任蒋雪梅。在她看来，钢铁行业纳入碳排放权交易市场（下称碳市场）只是时间问题，一旦纳入，不仅能让钢铁碳排放更透明、更市场化、更合理，而且有望在一定程度上解决钢铁行业无序发展的问题。钢铁行业要从现在开始未雨绸缪，行业协会要积极参与到碳配额分配方式等相关规则和制度的协商和设计过程中去，为将来钢铁企业参与全国碳市场提前做好准备工作。
钢铁业纳入碳市场只是时间问题
“靴子”落地前要将
任务压力分解成具体行动
钢铁行业是我国31个制造业门类中碳排放量最高的行业。全球每年生产和使用高达18亿吨钢铁，其中有将近50%的钢产于中国。“根据麦肯锡的预测，若想在本世纪末将全球平均气温的上升幅度限制在1.5摄氏度以内，那么到2050年，中国钢铁行业需要实现近100％的减排目标。因此，不管是从全球升温目标还是从我国‘双碳’目标的角度考量，我国钢铁行业的碳减排均势在必行。”蒋雪梅说道。
而碳交易是推进碳减排最有效的市场手段之一。
“虽然从短期来看，参与碳市场会提高企业的运行成本，但从长期来看，这不仅能够倒逼企业采用更低碳环保的制造工艺和流程，还有助于形成以市场化方式淘汰落后产能的有效机制，加快产业结构调整，让去产能由政策主导逐步转向由市场主导，推动我国钢铁行业转型升级。”蒋雪梅表示。
从前期政策风向来看，国家已经在加紧推进将钢铁行业纳入全国碳市场的各项前期准备工作。在2023年6月30日召开的钢铁行业纳入全国碳市场专项研究第二次工作会议指出，将尽快确定钢铁企业碳配额分配的主要工序、分配基准线及排放量核算方法，完成钢铁行业纳入全国碳市场初步方案。
“将钢铁行业纳入碳市场对于实现减排目标至关重要，钢铁行业参与碳排放权交易只是时间问题。”蒋雪梅说。
我国钢铁行业在参与碳排放权交易上具有一定的优势。“我国钢铁行业工业化程度高、行业集中度也较高，有一定的人才、技术、管理基础，比较容易实现对碳排放的量化控制管理。”蒋雪梅表示，但同时，钢铁行业纳入碳市场也面临诸多挑战。
一是碳排放基础数据不清。钢铁行业如果全面参与碳交易，需要企业建立对应的碳排放数据管理体系。但出于成本的考量，加之碳交易纳入钢铁行业的“靴子”尚未落地，目前大部分钢铁企业仍处于观望状态，还有许多基础性工作亟须完善。
二是企业生产经营压力加大。我国钢铁行业仍以碳排放强度高的长流程为主，粗钢产能约占90%，碳排放总量和强度均较高。由于钢铁行业竞争较为激烈，整体利润空间不大。钢铁行业被纳入我国的碳市场，会推高企业的生产成本，使得企业的经营压力进一步加大。
三是出口形势可能会趋于严峻。目前，东南亚地区钢材产能快速增加，出口也呈增长之势，钢材产品质量逐渐提高，品种范围也在逐步拓宽，同时日韩为保证钢材出口份额，也在适度下调出口价格，叠加欧盟碳边境调节机制（CBAM）的推进，在多重因素的影响下，中国钢材出口成本优势逐步下降，出口竞争力将受到挑战。
“我个人认为，钢铁行业不太可能在今年底之前就被纳入碳市场，政策会给行业留够充足的时间和空间。在等待‘靴子’落地的时间里，钢铁企业最需要做的是意识到即将到来的变化并主动拥抱这种变化，将任务压力分解成一步一步具体的行动。”蒋雪梅总结道。
数据质量是碳市场的生命线
钢铁业数据基础建设须抓好
准确性、可追溯性和透明度
2月26日，生态环境部副部长赵英民在国新办举办的吹风会上透露，碳排放权交易市场的首次扩围坚持稳中求进、先易后难的原则，优先纳入碳排放量大、产能过剩严重、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业。
由此可见，碳排放数据是今后碳市场扩围的关键考量因素和重点监管对象。
“数据质量是碳市场的生命线，碳排放数据的真实性和准确性是保障碳市场健康、平稳、有序运行的基础，行业数据基础建设对于建设碳排放权交易市场至关重要。即将施行的《条例》着重从严控、严查和严惩3个角度来根除数据质量管理方面的弊病。”蒋雪梅指出，钢铁行业在数据基础建设方面存在若干不足之处，主要集中在碳排放数据的准确性、可追溯性和透明度3个方面。
首先，在准确性方面，蒋雪梅介绍，《中国钢铁生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）》《企业温室气体排放核算与报告填报说明—钢铁生产》目前均已经发布，其中的核算方法是否合理？参数是否需要调整？如果采用目前的核算标准将钢铁企业纳入碳市场，是否有准确性问题？对此，蒋雪梅建议行业协会、企业需要提前重点关注现行核算标准与钢铁行业的适配问题。
其次，在可追溯性方面，钢铁行业需要使用大量的化石能源，比如煤炭有无烟煤、烟煤、褐煤、洗精煤、其他洗煤、其他煤制品等多种细分种类，不同类型煤炭的排放因子（单位热值含碳量和燃料碳氧化率）均不相同，这对钢铁企业在原材料使用过程中数据记录的颗粒度提出了很高的要求。从供应链角度来看，钢铁企业的能源投入是否有记录、可追溯？如何避免中间投入的数据造假？这些都会影响碳排放信息的计算、全面跟踪和分析。
再次，在透明度方面，钢铁行业还需要在数据共享与透明性上下功夫。具体而言，一是要制定统一的碳排放测量和报告标准，确保数据的可比性；二是要投资于监测技术和设备的升级，提高数据的准确性和实时性；三是要建立行业内部数据共享机制，提高信息透明度，为碳配额的分配、碳减排策略的制定和执行提供支持。这将有助于提高碳排放数据管理的效率和有效性。
“由于目前在政府层面并未对企业的数据质量管理提出强制性的要求，很多钢铁企业可能并没有做详细的数据记录。因此在当前这样一个过渡期内，行业协会需要从现在开始呼吁企业将数据基础建设尽早提上日程，不能等到钢铁行业马上要被纳入碳市场了再‘临时抱佛脚’，到时候企业面临的成本压力会非常大。”蒋雪梅说道。
碳配额分配方案未来或有调整
建议循序渐进引入
有偿分配方式
碳配额分配是碳市场顶层制度设计的重要一环，钢铁行业在被纳入全国碳市场后会采取哪种配额分配方式？蒋雪梅认为，可以借助已成功被纳入碳市场且同为重工业的电力行业作为案例来讨论这个问题。
生态环境部公开数据显示，电力行业的碳市场于2021年7月份正式开市，目前已经顺利完成了两个履约周期（第一个履约周期是2019年—2020年，第二个履约周期是2021年—2022年）。截至2023年底，全国碳排放权交易市场累计成交量达到4.4亿吨，成交额约为249亿元。第二个履约周期成交量比第一个履约周期增长了19%，成交额比第一个履约周期增长了89%；碳价整体呈现平稳上涨态势，由启动时的48元/吨上涨至80元/吨左右，涨幅为66%左右。第二个履约周期企业参与交易的积极性明显提升，参与交易的企业数量占总数的82%，比第一个履约周期上涨了近50%。目前，全国碳排放权交易市场覆盖的年二氧化碳排放量约为51亿吨，纳入重点排放单位2257家，已成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。
“当前中国的碳排放权交易市场采用的配额分配方式是免费发放，即由政府直接给重点排放单位分配一定的排放额度。企业对于这种分配方式接受意愿强，政策容易推行，同时对经济的负面影响较小，但也可能会出现寻租问题。”蒋雪梅进一步指出，“当前国际上成熟的碳市场大都已经开展了免费和有偿分配相结合的实践。《条例》明确指出，配额分配根据国家有关要求逐步推行免费分配和有偿分配相结合的方式。适时引入有偿分配并逐步提升有偿分配比例，这样有利于控制碳排放总量，使碳价更真实地反映碳减排成本，更好地发挥市场作用，从而推动‘双碳’目标实现，同时提升我国碳市场在国际碳定价当中的话语权。”
对于钢铁行业，蒋雪梅建议，应采取稳步走、逐步推进的方式，初期采用免费分配的方式，先纳入基础较好的重点排放大型企业，给整体行业和其它企业一定的观望和过渡期，再逐步纳入其它企业；然后在实现行业重点排放单位高覆盖率后，再在后期逐步引入有偿分配。
“这样一方面可以保证过渡期的平滑与公平，给钢铁企业的低碳转型留出时间；另一方面可以引导钢铁企业往高端化、绿色化方向发力，进一步推动行业的绿色转型。”蒋雪梅说道。
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