编者的话
7月11日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时强调：“要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。”会议指出，从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。会议还审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。
其实，早在2021年的中央经济工作会议就提出，要正确认识和把握碳达峰、碳中和，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。党的二十大报告也提出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。
从概念上看，能耗双控即控制能源消费总量和强度。能源消费总量是指一定地域内，国民经济各行业和居民家庭在一定时期内消费的各种能源的总和。所有能源产品通常采用标准煤作为统一的折算单位。能源消费强度是指一定时期内一个区域每创造一单位的生产总值所消费的能源。碳排放双控即控制碳排放总量和强度。碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。碳排放强度是指单位国民生产总值所产生的二氧化碳排放，即碳排放强度=碳排放量/GDP。
那么，应该如何看待从能耗双控到碳排放双控的转变？转向碳排放双控，钢铁行业面临哪些挑战和优势？应该做哪些准备？碳交易市场将如何作用于碳双控？本期特围绕这些问题进行探讨。
从能耗双控转向碳排放双控是一项重大制度设计
“能耗双控政策和碳排放双控政策有其各自的侧重点和历史背景，但两者都是为了促进我国的高质量发展，是实现中国式现代化的重要组成部分。”7月21日，首都经济贸易大学经济学院教授、碳中和研究中心主任蒋雪梅在接受《中国冶金报》记者采访时表示。
针对“从能耗双控转向碳排放双控”这一话题，宝钢股份运行中心副总经理兼碳中和办公室副主任刘仕君也接受了采访。
能耗双控制度一直在不断调整完善
能耗双控最早可追溯至“十一五”（2006年—2010年）时期。我国“十一五”规划首次提出了“能耗强度”目标，明确到2010年全国单位国内生产总值的能源消费量要比2005年下降20%。“十二五”（2011年—2015年）时期，在继续设定“能耗强度”目标（降低16%）的基础上，首次提出了“合理控制能源消费总量”的要求，即“十二五”能源消费总量40亿吨标准煤的预期性目标；又增设了“碳排放强度目标”，即2015年的单位国内生产总值二氧化碳排放要比2010年的水平降低17%，同时非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。“十三五”（2016年—2020年）时期，提出“十三五”能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，并将单位GDP能耗的下降目标设定为15%，我国能耗双控制度正式实施；同时明确了“单位GDP二氧化碳排放强度下降18%，碳排放总量得到有效控制，非化石能源比重达到15%”的目标。在“十四五”规划中，单位GDP的能耗和二氧化碳排放的下降目标分别设定为13.5%和18%，并进一步提出“完善能源消费总量和强度双控制度，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”以及“2030年前碳达峰，2060年前碳中和”的远景目标，碳排放双控已初见雏形。
通过梳理能耗双控和碳排放双控政策的沿革可以发现，能耗双控正式实施始于“十三五”时期；碳排放双控中的强度目标自“十二五”时期首次提出后延续至今，而总量目标在“十四五”规划中方有体现。
“事实上，我国的能耗双控制度一直处于不断调整和完善中。”蒋雪梅表示。
她介绍道，2019年，国家发展改革委、国家能源局印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，提出在确保实现全国能源消耗总量和强度双控目标的条件下，超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗双控考核。2021年12月的中央经济工作会议首次提出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”。接着，《“十四五”节能减排综合工作方案》《进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》都再次强调“原料用能不纳入全国及地方能耗双控考核”，成为完善能源消耗总量和强度调控的重要举措。
“整体来说，能耗双控作为节能工作的核心制度，推动了能源利用效率大幅提升，减缓了我国的能源消费增速。”蒋雪梅评价道。
碳排放双控将打破对可再生能源利用的约束
当下，为何要推动能耗双控向碳排放双控调整？“这一转变的主要背景是全球气候变化问题已成为影响地球生态系统和人类生存、发展最大的挑战之一。”蒋雪梅告诉《中国冶金报》记者。
2023年3月20日，政府间气候变化专门委员（IPCC）发布的第六次综合评估报告《气候变化2023》指出，人类活动已导致气候系统发生了前所未有的变化，2011年—2020年平均温升相比工业化前（1850年—1900年）提高了1.09摄氏度，导致全球范围内极端天气的频度、烈度和强度不断上升。
“从能耗双控转向碳排放双控，是党中央、国务院立足国家发展实际，推动经济社会全面绿色低碳转型做出的重大制度设计，也体现了中国全力推进低碳发展、应对气候变化的坚定意志。”蒋雪梅认为。
她表示，二者的约束力明显不同。一方面，能耗双控仅考虑不同化石能源的热值差异，碳排放双控还考虑不同化石能源的碳排放因子差异。《省级温室气体清单编制指南》明确，煤炭、石油、天然气的碳排放因子分别为2.64吨二氧化碳/吨标准煤、2.08吨二氧化碳/吨标准煤、1.63吨二氧化碳/吨标准煤。可见，碳排放双控的重点之一是控制煤炭的使用。另一方面，碳排放双控对非能源活动（如水泥生产等）也有限制，能耗双控则没有。
“从具体实施的角度来说，随着我国可再生能源比例的提高，单纯对能耗强度进行控制的弊端会显现出来，可能会影响可再生能源的开发利用积极性。”蒋雪梅指出，特别是2021年，部分地区出现了“运动式”减碳、“一刀切”限电限产等行为，对经济社会正常运行造成较大冲击，原有的能耗双控制度在“双碳”目标下存在实施挑战。
基于此，蒋雪梅认为：“从能耗双控向碳排放双控转变，能够有效打破能耗双控对可再生能源利用的约束，更加符合化石能源向可再生能源转型的导向要求。”
未来，能耗双控不会退出历史舞台
7月11日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时强调：“完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。”为何要先“完善能源消耗总量和强度调控”？
在蒋雪梅看来，能耗双控和碳排放双控并非是完全对立或独立的。人类活动引起的碳排放增长主要源于化石能源的使用，因此，使得碳排放强度下降的路径有两条：一是能耗强度的下降；二是能源消费结构的优化，即非化石能源消费比重的提升。
梳理从“十二五”到“十四五”的历次规划可以发现，碳强度的下降目标通常只比能耗强度的下降目标高1个百分点~3个百分点。“短期内，我国碳排放强度的下降主要依赖于能耗强度的下降，其次才是非化石能源，特别是水电、风电、光伏发电等可再生能源占一次性能源消费比重的上升。因此，必须先完善能源消耗总量和强度调控。”蒋雪梅说道。
“并且，未来实施碳排放双控后，能耗双控也不会退出历史舞台，只是不再‘唱主角’罢了。”刘仕君认为。
他表示，节能提效是必须的、一贯的，可以说是一项永恒的工作，所以中央全面深化改革委员会第二次会议特别强调：“要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。”
“与其他措施相比，节能和提高能效是当前最直接、最有效、最经济的降碳手段。据国际能源署测算，要实现全球温升控制目标，节能和提高能效的贡献率高达37%。”刘仕君表示，“不过，能耗双控工作一定会有所优化，重心可能转向控制化石能源消费总量和强度。”
碳双控实施前，钢铁业可做哪些准备？
无论是能耗双控还是碳排放双控，钢铁企业都是一线的参与者。为此，《中国冶金报》记者特别邀请了宝钢股份运行中心副总经理兼碳中和办公室副主任刘仕君、首钢股份制造部低碳管理室主任杨明，结合钢企实践进行了观点分享。
《中国冶金报》：近年来，贵企业落实能耗双控政策的情况如何？转向碳双控对钢铁企业来说意味着什么？
刘仕君：长期以来，宝钢股份都是按照地方政府能耗双控要求组织生产经营的。尽管近年来“双控”考核性指标压力越来越大，但宝钢股份还是坚决克服困难，付出较大的经济成本，全力完成各地方政府下达的年度目标任务。在几个主要长流程生产基地所在省域市域，政府的能耗双控制度与管理精细化程度存在差异，导致各生产基地发展空间与市场竞争力不相匹配。
相对于能耗双控，碳排放双控更加鲜明地突出了控制化石能源消费的政策性导向，将进一步鼓励和推动可再生能源快速发展，推动能源转型。同时，碳排放双控也给予了地方政府更多的绿色空间，促使各地政策向可再生能源项目倾斜。
对钢企而言，转向碳排放双控是一件好事。因为伴随的是新增可再生能源不计入能耗总量政策，甚至有一些地方出台了新增可再生能源不计入能耗强度的政策。如此，一方面可减轻钢企的外部压力，地方政府重心将转为通过发展可再生能源来打开用能空间，而不是对钢企的存量用能施压；另一方面，钢企可以通过自建可再生能源项目以及使用可再生能源来抵消部分用能需求。
对钢铁行业来说，可以更好地结合行业实际情况进行减碳，加快产业结构调整，使去产能要求能够早日由政策主导转向市场驱动。
杨明：转向碳排放双控可能带来的变化有：第一，有利于可再生能源的推广应用。第二，管控范围扩大。除能源外，还需要考虑生产过程中的碳排放（电极、石灰石、合金等的消耗造成的碳排放）和固碳减少的排放量。第三，管控方式有变化。目前，碳排放管理在非试点地区基本上是一年一度的报告和核查，未来的管控频度很可能调整到月度。并且，碳排放量的核查需要第三方开展，严格程度将大于能耗管理。第四，政府部门管理的主体变化，能耗由发展改革部门管理，碳排放量由生态环境部门管理。
《中国冶金报》：相较于能耗双控，碳双控有哪些优势？这一转变面临哪些现实挑战？
刘仕君：须注意的是，两种“双控”都只是手段，而非目的。化石能源的使用和碳排放是正相关、强相关关系。但当前，我国可再生能源发电装机规模已超过煤电，再沿用能耗双控的指标去考核和约束高载能产业与项目发展，难免会出现相对不公平与不合理的情况。
碳排放双控可以看作能耗双控的高级阶段。由能耗双控向碳排放双控转变，本质上还是破解能耗控制和经济发展之间的矛盾问题，只是采用更加精准科学的调控手段，适应可再生能源占比逐步提高的能源结构转型进程。简言之，当下及未来很长一段时间内，矛盾的次要方面上升为主要方面了。
杨明：碳排放双控的优势有：第一，碳排放双控需将电能等能源按来源进行区分，更有利于可再生能源的推广应用。第二，更贴近于国家“双碳”目标的管理，管理效果更直接。第三，未来碳的管控将极大可能依靠全国碳市场中开展的碳交易，把碳的排放与货币挂钩可以调动企业自主减排的积极性。
转向碳排放双控主要面临4个方面挑战。第一，降碳仍面临技术瓶颈，资金投入不足。第二，钢铁业目前的计量状况还有较大的完善提升空间。第三，碳交易当前仍缺乏强大的法律法规支撑。第四，将碳排放双控目标落到实处难度较大，需要做好与能耗双控机制的衔接，重点做好与节能目标、可再生能源消纳目标、全国及各试点碳市场总量目标等的协同，并在地方“双碳”顶层规划和目标的指引下，探索碳预算、碳披露等配套制度。
《中国冶金报》：钢企目前正在开展超低排放、极致能效工程，这会对实现碳双控带来哪些影响？在碳双控政策正式实施前，钢铁业可以做哪些准备？
刘仕君：钢企正在开展的超低排放改造与极致能效工程，是落实减污降碳协同治理要求的具体行动。据冶金工业规划研究院测算，钢企实施超低排放改造后，直接增加的碳排放量约40千克/吨钢，占钢企碳排放总量的2%。但这并不与碳排放双控冲突，两者不在并列维度上。治污先行，是前提；之后才是减排。
极致能效工程的目的是提高资源能源利用水平，与碳减排是正向关系，是值得大力提倡并全力以赴深化推进的。
在碳排放双控政策来临之前，钢铁行业可以主动协同建设全面科学的碳排放核算体系。目前，二氧化碳排放的在线监测，无论从技术、成本还是覆盖范围上，都难以作为碳排放统计的主要手段，仍需要通过核算来进行碳排放的统计。这是一项基础性能力建设工作，必须做到“心中有数”，且越早越好。
杨明：超低排放与碳排放可以协同管理，相互借鉴管理经验。在在线检测方面，环保污染物检测可与二氧化碳检测协同开展，减少基础设施投入。极致能效工程本身就是碳排放管理的一部分，可以一同推进。
在碳双控实施前钢企首先要在内部组建专业团队，对政策、指南、程序和运行等有透彻的了解，便于制订科学合理的应对策略；其次要充分摸清自身的碳排放家底，建立碳排放的监测报告和核证系统，提高自身碳排放管理能力；最后要加快技术转型升级，尽快实现低碳甚至零碳生产。企业可根据实际情况考虑渐进式实现低碳目标：从节能、资源循环利用到彻底实现零碳生产。在操作上，企业应审慎评估减碳成本，采取合适的减碳策略，如使用绿电、改造工艺和生产流程、技术迭代甚至投资建设碳捕集装置等。
碳交易市场是落实碳双控的市场化途径
2023年6月30日，钢铁行业纳入全国碳市场专项研究第二次工作会议提出，将尽快确定钢铁企业碳配额分配的主要工序、分配基准线及排放量核算方法，完成钢铁行业纳入全国碳市场初步方案。这表明，钢铁行业纳入碳排放交易的时间越来越近。也有消息指出，钢铁行业或将在2024年被纳入全国碳交易市场。那么，这对落实碳双控有何影响呢？
“钢铁行业纳入碳交易市场是实现碳排放双控的有效市场化途径，二者相辅相成。”宝钢股份运行中心副总经理兼碳中和办公室副主任刘仕君分析认为，碳排放权交易市场是政策性市场，使用经济调节手段助力实现碳排放双控要求；同时是总量控制型市场，可以依据发展水平、所处阶段来弹性控制碳排放总量，促使企业提高碳排放水平，待企业碳排放水平提升后，碳排放权交易市场的碳排放总量就能有控制地下调，使之能进入一个良性的互动的螺旋式改善循环中。
首钢股份制造部低碳管理室主任杨明也表示：“相较于行政命令，发放碳配额的方式把碳排放量货币化，将直接把企业的排放情况与经济利益挂钩，可以直接调动企业减排的积极性。”杨明认为，在被纳入全国碳交易市场前，钢铁行业应重点考虑以下几个问题。
一是钢铁行业碳配额分配方法的问题。这也是企业最关注的问题。目前，主要的配额分配方法有行业基准线法、历史法、历史强度法。总体来看，行业基准线法要更公平一些，激励先进、淘汰落后的作用也会比较明显，但难点就在于如何制定出比较合适的基准水平，这需要掌握大量详实的生产数据，要考虑哪些工序适合制定基准水平。“无论选择哪种分配方法，建议一定要建立在充分调研、广泛征求意见的基础上。”杨明表示。
二是钢铁行业数据的质量问题。钢企的物质流、能量流规模一般都非常巨大，因而各种消耗、产出的物料计量相对来说准确度要差一些。尤其是各种气体以及蒸汽精确计量的技术难度较大，而这些数据恰恰都是核算碳排放量所必需的。
三是碳排放核算标准的问题。“目前我们开展的碳排放报告与核查主要是基于国家指南开展，适用于一个组织或者说法人边界核算。而在工序碳排放的核算上还没有出台比较权威的国家标准或者行业标准。未来如果选择行业基准线法来进行配额的分配，一定要配套发布相应的核算方法。”杨明同时指出，这个标准也需要广泛征求意见，得到广泛认可。
首都经济贸易大学经济学院教授、碳中和研究中心主任蒋雪梅提醒道：“配额分配是碳交易体系的核心，要兼顾效率与公平，既要对低排放企业形成正向激励，又要为相对落后企业保留一定的生存空间。同时，还要建立配额常态调节与应急调节机制，避免碳市场交易可能给钢铁企业带来的潜在风险。”
从金融机构、地方政府、第三方平台看“双控”转变
在7月20日—21日召开的第五届中国碳交易市场发展论坛上，来自市场参与各方的专家代表进行了一场关于“双控”转变的对话，围绕能耗双控转向碳排放双控的机遇、挑战与建议发表了真知灼见。
金融机构：气候变化将成未来投资分析的重要变量
东方证券股份有限公司首席研究总监、总监助理兼研究所所长陈刚分享了金融机构看待气候变化的几个角度。
一是研究和思考的角度。“以前，我们做金融研究并非不考虑气候，而是只考虑单个点，比如气温高了对农产品会有影响。现在全世界正发生系统性的气候变化，未来会针对气候变化修改研究和分析框架，将它设为投资组合、投资研究里的长期变量，并且比重会逐步加大。”陈刚表示。
二是投资与风险角度。“中长期气候变化可能带来一些风险因素，有风险就有收益，如气候变化会对哪些行业、企业带来收益，将是我们思考的方向。”陈刚说。
三是公司治理角度。如何在公司治理上更好地应对气候变化，是证券行业关注的方向。“目前大家都很关注ESG（环境、社会和公司治理）层面，这意味着，以前投资一家企业主要看财务指标好不好，现在还要看挣的钱对社会、对环境、对企业治理帮助大不大。”陈刚认为，树立ESG投资理念后，除了可以把不好的企业排除在投资范畴之外，更重要是可以激励很多企业变好。“ESG投资会成为中国市场的主流。”他预测。
研究院：地方政府应形成有特色的、与碳相结合的经济发展思路
“将能耗双控转为碳排放双控，实际是将地方经济发展与碳逻辑下的发展结合起来。”长江双碳研究院执行院长赵柟认为，“地方政府可以全面审视自己的目标，结合所在地区的资源禀赋，以及在产业链中的不同定位，形成有自己特色、与碳相结合的经济发展思路或计划。”
碳交易平台：碳双控丰富了企业融资渠道，但也面临过渡的挑战
“企业苦拉闸限电久矣。”广州碳排放权交易中心会员合作中心资深主管王斐认为，“从能耗双控转向碳排放双控，对企业既有机遇也有挑战。”
一方面，碳配额是一种变相的资产，企业可以通过联合银行、交易所做抵押融资、远期交易，丰富企业融资渠道;另一方面，企业面临如何从能耗双控向碳排放双控过渡的挑战。“尤其是一些大型央企、国企，能力建设、体系构建都需要一定的时间。”王斐说。
“我个人认为，碳排放双控是比较先进的理念或者机制，相较于用能权、排污权等的管控，碳排放双控更加综合。”王斐建议，企业要积极拥抱这种更加先进的市场管理方式。
“碳管家”：建立碳排放信用评价体系及项目级碳指标收储机制
山东碳管家集团有限公司（简称“碳管家”）董事长田延军认为：“中央财经委审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》（下称《意见》），可见从能耗双控转向碳排放双控已是大势所趋。其实在《意见》出台之前，能耗双控制度的逐步完善，也为碳排放双控打下了坚实的基础。”他举例道，比如原来的原料用能不再纳入能耗双控，从最初的新增可再生能源消耗不纳入总量到现在可再生能源均不纳入，都为实施碳排放双控打下基础。
“无论能耗双控还是碳排放双控，主要是为了解决要素制约和经济发展的矛盾问题，这一点与国家提出的‘提高全要素生产率’是一致的。”田延军表示。
为此，他建议建立项目级的指标收储机制，明确上一个项目需要多少能耗、要进行多少碳排放，从源头进行管控；通过建立平台，推动统计指标及时上报，进行指标预警，从而助力完成双控任务；建立碳排放信用评价体系，将评价结果与企业评奖、节能项目申报和荣誉资质等挂钩，从而约束企业按照自己分配的指标进行生产。
同时，他希望企业做好生态协同，在做好自身减碳工作的同时，约束产业链企业一起减碳。（樊三彩）
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