张军扩: 宏观经济形势与政策思考

由全联冶金商会、冶金工业规划研究院、中国金属材料流通协会指导，中钢网与天津友发钢管集团联合主办的“第十五届中国钢铁高峰论坛暨2023年钢铁行业发展走势展望”，于2023年3月18日-19日在郑州国际会展中心轩辕堂隆重举办，第十四届全国政协提案委员会副主任、国务院发展研究中心原党组成员、副主任张军扩受邀参与主题演讲，以下是精彩演讲内容：

各位嘉宾，各位朋友，大家上午好！

很高兴应邀参加“第十五届中国钢铁高峰论坛”。按照论坛安排，我结合对中央经济工作会议和全国两会精神的学习，就当前宏观经济形势与政策问题，与大家交流几点看法，为大家思考和研判钢铁市场和发展形势提供一个宏观背景，不当之处，敬请批评指正。

我想重点从三个方面谈一些观察与思考：一是关于当前我国经济运行基本状况。二是关于今年及今后更长时期我国发展面临的环境和条件。三是针对经济对策，主要是稳预期提信心问题，谈几点思考。

一、关于当前我国经济运行的基本状况

大家知道，过去的一年，受疫情反反复复、多轮不断的严重冲击，经济循环严重受阻，企业效益显著下滑，市场主体信心也严重受挫。年底中央优化疫情管控措施发布后，情况有了显著改善，市场也为之一振。但随后出现的感染人数大规模反弹情况，又使经济社会各方面的秩序受到较大冲击，四季度的增长情况也不理想，全年增速仅为3%。虽然这个增速在世界主要经济体当中并不算太低，但却显著低于我国全年5.5%的预期目标，也显著低于我国现阶段的潜在增长率。

今年以来，随着疫情形势的持续好转，我国经济呈现出企稳回升的良好态势。3月15日，国家统计局公布了今年头两个月的经济运行情况。总体来看，与去年底疫情比较严重的时候大家对今年发展形势的分析预测相比，疫情趋稳的节奏好于预期，经济恢复的进程也好于预期。主要表现在以下几点。

一是国内市场需求呈现企稳回升态势。投资需求方面，前2个月累计，全国固定资产投资在2022年1-2月增长12.2%的高基数基础上，同比增长5.5%，高于去年全年5.1%的增幅，扭转了去年全年增速持续下滑的态势。消费需求方面，头两个月社会消费品零售总额在去年同期6.7%的基础上增长3.5%，而去年全年是下降0.2%，去年12月份是下降1.8%。

二是供给侧也呈现恢复增长态势。1-2月规模以上工业增加值同比增长2.4%，这个增速然低于去年全年3.6%的增速，但却显著高于去年12月1.3%的增长率。考虑到去年1-2月增长7.5%的较高基数，两年平均增速也接近5%。服务业也明显回升，尤其是接触型、聚集型服务业市场情况明显改善。1-2月份，全国服务业生产指数同比增长5.5%，而2022年12月份为下降0.8%。其中，住宿和餐饮业生产指数增长11.6%。

三是经济景气状况快速提升。根据国家统计局3月1日公布的数据，反映制造业景气状况的制造业采购经理人指数（PMI），2月份已经上升至52.6%，为2012年4月以来的最高值。非制造业PMI为56.3%，也达到了近几年的最高水平。从分类指数看，在构成制造业PMI的5个分类指数中，生产指数、新订单指数、从业人员指数和供应商配送时间指数均高于临界点，表明企业生产经营扩张步伐有所加快。

刚才已经提到，去年一季度的时候，疫情形势还相对稳定，增长率也相对较高，为4.8%。而此后的二、三、四季度，疫情反复比较严重，经济受到的冲击比较大，三个季度的同比增长率分别为0.4%、3.9%和2.9%，增长率相对较低。也就是说，对于今年而言，去年的基数呈现前高后低态势。这就是说，在今年增长相对稳定的情况下，今年个季度增长率将会呈现前低后高、逐步上升的态势。

二、关于今年及今后更长时期我国发展面临的环境和条件

展望2023年，我国经济发展既有诸多有利因素，也有不少困难和挑战。综合判断，与去年或受疫情冲击的最近两三年的情况相比，发展的环境将会有比较明显的改善，经济企稳向好的基础将会越来越稳固，增长水平和增长的稳定性也将会有明显提升。

最大的有利因素莫过于疫情形势的趋稳和政策环境的有利变化。去年中央优化管控的措施发布以后，虽然短期内出现感染人数大规模增加和有关应对举措不够完善的问题，但由于病毒致病性大大减轻，社会秩序很快恢复，活力显著增强。只要我们按照中央确定的方针，因时因势优化疫情防控措施，扎实做好“乙类乙管”常态化防控，我国经济社会将会逐步回归正常秩序。只要这个问题解决了，中国经济增长的基本态势就可以确定，增长率就不可能离开潜在增长率太大。今年头两个月的实际发展情况，可以说充分印证了这一点。

政策环境的有利变化更是显而易见的。无论从中央经济工作会议的公报，还是从两会之后新任国务院总理李强的记者招待会，大家都不仅看到了党中央关于促进经济企稳回升的诸多具体的、有力度的政策部署，更能深刻感受到党中央对促进经济整体向好的强大决心和坚定信心。比如，中央经济工作会议强调，“对于我们这么大的经济体而言，保持经济平稳运行至关重要。要着力稳增长稳就业稳物价，保持经济运行在合理区间。”要“加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。”李强总理更是强调要打好“宏观政策”、“扩大需求”、“改革创新”、“防控风险”四个组合拳，并用“长风破浪、未来可期”表达自己对中国经济前景充满信心。

最大的不利变化可能是外需增长的减弱。去年我国出口增长10.5%。在内需增长乏力、增速显著下滑的大背景下，出口的大幅增长，不仅是一个突出亮点，也是一个重要的支撑因素。但今年来看，这个因素将会显著减弱。主要原因是，由于受高通胀、高利率和俄乌冲突、能源价格上涨等因素影响，全球经济特别是发达经济体经济，今年将大概率陷入衰退，全球经济和贸易增速也会显著减慢。去年底以来，主要国际组织都纷纷下调其对2023年全球经济和贸易增长的预期。比如，今年1月，世界银行将其对2023全球经济增长的预测从之前的3%下调至1.7%，联合国则将其预测下降至1.9%，也较此前的预测下降了1.1个百分点。另据WTO预测，2023年全球商品贸易量将仅增长1.0%，远低于2022年3.5%的增幅。其实，外需增长减弱对我国的影响，从去年10月开始就已经显现出来了。去年1-9月，按人民币计算，我国出口累计增长13.8%，而10月、11月、12月单月的增幅则分别下降至7%和0.7%和-0.5%，而如果按美元计算的话，11月、12月出口额实际上都是下降的。另外，根据前不久中国海关总署发布的数据，今年头两个月，我国出口同比增长0.9%，虽然与去年12月相比略有改善，但大幅放缓的格局依然十分明显。

扩大内需十分重要，但难度不小。在外需增长减弱的情况下，对于促进经济回升向好而言，着力扩大内需的重要性是不言而喻的，但无论是扩大消费需求还是扩大投资需求，都会面临不小的难度。

首先看消费需求。去年受疫情冲击等影响，全国社会消费品零售总额不仅没有增长，反而是下降0.2%，这种情况是极为少见的。其实，消费需求低迷，一直是近几年比较突出的一个问题，只不过去年的情况最为严重。消费需求不振，主要有三个方面的原因：一是受疫情影响，居民收入增长放缓。去年全国居民人均可支配收入增幅仅为2.9%，远低于多年平均水平。特别是部分低收入群体，受疫情影响更大，收入降幅也更大。二是疫情管控导致餐饮、旅行等不少消费领域受限，消费无法实现。三是消费者信心受挫，储蓄倾向上升，消费意愿下降。随着疫情形势趋稳，过去被压抑和限制的一些消费会逐步恢复和释放，但恢复和释放不会太快，因为消费能力的积累和消费信心的恢复需要一个比较漫长的过程。从一定意义上说，消费需求与经济增长之间，实际上是个相互作用、互为因果的关系。促进增长固然需要扩大消费，但无论消费能力还是消费信心的提升，又都有赖于增长，受制于增长。

再看投资需求。我国固定资产投资的主体主要由三大部分组成，即基础设施投资、制造业投资和房地产投资，约占全部投资的80%左右。去年全年，全部投资同比增长5.1%，其中基础设施投资增长9.4%，制造业投资增长9.1%，而房地产投资为下降10%，可见问题主要是出在房地产投资上。今年来看，综合各方面因素分析判断，估计制造业投资和基础设施投资大体上能够保持去年的增长态势，而房地产投资增长有可能会好于去年。

去年房地产投资的下滑与市场需求的下滑情况是一致的。去年全国商品房销售面积同比下降24.3%，销售额下降26.7%。为了稳定房地产市场，去年国家出台了一系列举措，尤其是金融支持政策方面，射出了所谓的“三支箭”。这些举措对于缓解房地产企业资金困境、防止资金链断裂、促进市场转稳等都发挥了重要作用。今年以来，房地产市场呈现一定的企稳回暖迹象。今年1-2月，全国房地产开发投资同比下降5.7%，虽然仍为负增长，但与去年全年10%的降幅相比，下降程度已经大大收窄。其中住宅投资下降4.6%，较去年全年9.5%的降幅也显著回暖。从房地产市场销售情况看，1-2月份，商品房销售面积同比下降3.6%。其中住宅销售面积下降0.6%，增速与去年全年的下降26.8%相比，大幅回升了26个百分点。当然，说房地产投资和市场呈现回暖，主要是与去年的“寒冬”相比而言的，回暖也是十分初步的。与此同时，从全年来讲，对于房地产投资的增长，可能也不能报太大期望。这是因为，房地产走出困境的关键，是市场需求的显著回升、前期积累的结构性矛盾的基本化解以及在此基础上发展模式的创新与转型，在新的模式形成之前，市场很难真正回升。调控政策只能是尽可能保持平稳的市场环境，首要的是防止出现系统性区域性风险，在这个前提下，为企业化解矛盾、探索创新、转型升级和兼并重组创造好的环境。因此，总的来讲，今年房地产市场和投资形势会好于去年，但转好的幅度则不会太大，首要的是能够稳住不再下滑，在此基础上争取能够实现一个比较小的个位数的正增长，就是不错的了。

最为关键的是增强市场主体信心。市场主体预期不稳、信心不足，是近年来一直存在的一个比较突出的问题，只不过在去年疫情严重影响的背景之下表现得更为严重。随着疫情形势的好转和经济的持续恢复，特别是去年中央经济工作会议，就“坚持两个毫不动摇”、“鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大”、“支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”等重大问题发出明确政策宣示之后，情况有所好转，市场主体特别是广大民营企业信心有所增强，发展的积极性也呈现恢复。但客观来看，问题尚未根本解决。市场主体特别是民营企业预期和信心问题，不仅是影响当前经济稳定恢复的最重要因素，更是事关我国现代化全局的重大问题，因此必须高度重视，并努力加以改善和提升。

三、关于经济对策的几点思考

从上面的分析不难看出，虽然与过去几年相比今年的发展环境会有比较明显的改善，增长水平也会有望明显提升，但面临的困难和问题依然不少，促进经济整体向好依然需要付出艰苦的努力。中央经济工作会议指出，“明年经济工作千头万绪，要从战略全局出发，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，纲举目张做好工作”。“从改善社会心理预期、提振发展信心入手”，我认为这一点的确抓住了问题的关键，抓到了促进经济稳定恢复的“牛鼻子”。只有市场主体预期趋稳，信心增强，各项政策才有发挥作用的基础，才能充分调动各方面的积极性，从而才能达成纲举目张的效果。

那么如何围绕“改善社会心理预期、提振发展信心”这个核心任务开展工作呢？中央经济工作会议从多个方面做出了部署，我认为比较重要的有以下几点。

首先还是要努力扩大内需，特别是消费需求。短期来讲，这是最实的举措，是促进经济恢复和提振市场主体信心的基础和关键。需求上不去，企业订单和效益不能提升，预期和信心就不可能有大的好转。从中央经济工作会议和全国两会传递的信息来看，党中央已经高度重视这个问题。中央经济工作会议把扩大内需列为2023年重点经济工作任务的第一条，并强调要把恢复和扩大消费需求摆在优先位置。刚才提到，李强总理记者招待会讲，今年经济工作要打好四个组合拳，其中前两个组合拳，其实都是扩大内需的。

关于如何扩大内需特别是消费需求，中央经济工作会议提出，要“增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景”。要“多渠道增加城乡居民收入，支持住房改善、新能源汽车、养老服务等消费”。要“通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强区域间基础设施联通”等举措。这些举措都十分重要，相信今后会有进一步具体的政策举措陆续出台，值得我们期待。

这里想强调的是，从我国当前现实情况来看，在经济受到疫情较长时间冲击之后，无论是投资需求还是消费需求，市场自主恢复都需要一个比较漫长的过程。在这个过程中，充分发挥财政政策的引领和杠杆作用，就变得十分重要。中央已经明确，2023年积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度。我想，今年积极财政政策，除了支持新基建及重大战略投资和做好基层“三保”等以外，还要在扩大消费需求方面适当加大力度。重点可以放在支持这两年受疫情影响比较大的低收入群体的消费方面。最近看到，不少经济条件比较好的地区，通过运用地方财力发放消费券的方式扩大消费，既有针对所有群体的普适性消费券，也有针对特殊困难群体的特别消费券。这些做法都是值得肯定的。不过当前各地财力情况差别比较大，不少地方财力紧张，很难拿出资金促进消费，而且主要依靠地方的话也容易导致新的不平衡问题。因此，由中央财政作出适当安排，可能还是必要的。

另外，无论是企业投资经营业务的恢复，还是消费者消费需求回升，金融的支持和相对宽松的金融环境也十分重要。中央提出，2023年“稳健的货币政策要精准有力，要保持流动性合理充裕”，为今年相对宽松的货币政策定了调。去年我国CPI同比上涨2%，1-2月上涨1.5%。较低的通胀水平，为实施较为宽松的货币政策留下了比较大的空间。从我国现阶段经济供求面的特点来看，即使需求有所恢复，通胀水平也不会太高。在这种情况下，货币政策应当把重点放在促进经济的恢复方面，保持较低的利率水平和较为充足的流动性。

其次是要着力解决一些深层问题，推动营商环境优化工作进一步走深走实。有利的营商环境对于企业特别是民营企业稳定预期和提振信心来讲是最直接和最有效的。近年来，我国优化营商环境工作虽然成效显著，但客观讲，这些成就主要还是集中在改善企业投资创业经营活动的“便利化”方面，而在一些与企业发展密切相关的深层次问题上，需要改进的空间依然很大。比如，近年来企业反映比较强烈的问题包括：隐形壁垒和不公平竞争问题、产权保护不力问题、多头执法重复执法问题、司法不公不作为乱作为问题、新官不理旧账、招商承诺不履行、市政工程账款拖欠问题，等等。这些情况虽然不是普遍现象，但即便只有个别地方个别案例发生，导致发展显然困境或企业家财产和人身安全受到侵害，也会在企业家群体中产生寒蝉效应，产生很大的负面影响。对于企业发展来说，与办事的“便利化”相比，这些问题可能更加重要、更加根本甚至更加生死攸关。党的20大报告和中央经济工作会议公报都强调，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。如果说前一阶段的以“便利化”为重点的工作是优化营商环境1.0版的话，那么下一阶段所迫切需要的，就是要大力推动以解决这些深层次问题为重点的、优化营商环境的2.0版。

三是要进一步优化企业发展的政策环境，降低政策风险。政策风险问题是近年来企业反映比较突出的一个问题，也是今后稳预期提信心需要重点关注和解决的问题。

一是政策的稳定性问题。越是在经济环境不稳定的时期，越需要发挥政策的导向作用，稳定企业预期与信心。现阶段，无论是促进经济绿色低碳转型、促进平台经济健康发展，还是促进房地产企业转型发展、调整收入分配结构促进共同富裕等，都是促进经济高质量发展的应有之义和必须之策，对于保障我国经济长期持续健康发展，都是十分重要的。但无论多好的政策，要想取得好的实施效果，都不仅需要好的方向、原则、内容，而且需要把握好出台的时机、节奏，也就是通常所讲的“时效度”问题。强调政策稳定性不是否定政策调整优化的必要性，而是强调政策调整要尽量避免“急转弯”和“翻烧饼”。由于重要政策的调整，都会在一定程度上导致相关企业的运营环境发生重大变化，并对其竞争力状况、盈利水平等产生比较大影响。企业为了适应新的政策要求，往往不仅需要增加新的投资，而且需要一定调整时间。因此，一方面，重大政策变化一定要给相关企业满足新的政策要求留下一个必要的过渡期，另一方面，对于那些长期合规合法经营而单纯由于政策要求变化或地方发展规划调整（需要搬迁或升级）而需要增加新的投资或遭受其他损失的企业，则需要给予一定的经济补偿。

二是政策的系统性和综合影响问题。这方面大家讨论比较多的就是所谓的“合成谬误”和“分解谬误”问题。经济社会发展是一个相互关联的复杂系统，要防止出现合成谬误，避免局部合理政策叠加起来造成负面效应。还要防止分解谬误，避免把整体任务简单一分了之，更不能层层加码，导致基层难以承受。去年中央经济工作会议和今年全国两会都强调，要“加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”。“要更好统筹经济政策和其他政策，增强全局观，加强与宏观政策取向一致性评估”。等等，这些要求针对的都是这个问题。

三是产业升级政策要与发展阶段和国情特点相适应。产业升级是一个新旧交替的过程，在新的产业成长壮大之前，对传统产业的发展要给予一定的空间，尤其是对其中的一些中小企业，要有一定的包容。否则不仅会使地方财政、就业等面临突出问题，也会影响我国产业链的完整性、产业配套能力和营商环境。我国是一个发展中大国，虽然发展成就巨大，产业门类齐全，但毕竟产业技术水平层次不齐，区域发展差距很大。在庞大的人口规模和就业压力之下，尽管我们要为推进产业升级付出百倍努力，但在相当长的时间内，各种技术层次的产业并存发展可能是我们必须面对的现实选择。

最后，要更加注重企业发展舆论环境的改进。近年来，尽管我国大政方针并没有改变，也不会改变，但一方面，一些与中央大政方针不相符的言论不时出现，而且得不到及时和权威的反驳与澄清，造成不良的社会影响。比如前一阶段出现的“民营经济退场论”等。另一方面，一些重要政策出台后不断被误解误读，也造成不良的社会影响。比如，双循环的政策不断被误读为国内循环，共同富裕的政策不断被误读为劫富济贫，防止资本无序扩张的政策不断被误读为国家要打击资本。等等。习近平总书记指出，“针对社会上对我们是否坚持“两个毫不动摇”的不正确议论，必须亮明态度，毫不含糊”。中央经济工作会议提出，要从政策和舆论上鼓励和支持民营经济和民营企业发展壮大。因此，今后一方面，对于那些不符合中央精神的不正确言论，尤其是那些严重违背中央大政方针的“极左”言论，有关部门一经发现，要及时予以批驳和澄清，决不能听之任之，默许纵容，造成不良社会影响。另一方面，重要政策的出台不仅需要充分酝酿，权衡利弊，而且一旦出台，就需要尽快公布具体内容和实施细则，充分解读，以避免被误读误解，形成不利的社会舆论环境。

我的发言就到这里，谢谢大家！