新华财经北京4月14日电 （记者董道勇）国务院日前印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），从加大预算收入统筹力度，规范预算支出管理，严格预算编制管理，强化预算执行和绩效管理，加强风险防控等方面提出24条具体的改革措施。
对此，专家分析认为，当前和未来一段时期，我国财政将处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，必须进一步挖掘潜力，提高预算管理水平。《意见》从财政收入、财政支出、预算编制、预算执行、风险管理防控等6个方面重点推进改革，更加注重加强预算管理制度改革顶层设计和预算管理各项制度的系统集成、协同高效，有助于发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
加强财政收支管理充分挖掘释放各种闲置资源潜力
《意见》指出，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中存在统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题，影响了财政资源统筹和可持续性。
中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇表示，预算管理中一些深层次问题亟待解决。例如，预算统筹力度不足，意味着有某些亟待发展的方面政府可用财力不足，同时又存在政府财力闲置问题。
为此，《意见》从收、支两个方面加强管理，挖掘潜力提高预算管理水平。在加大收入统筹力度方面，《意见》指出，加强财政资源统筹。加大收入统筹力度，盘活存量，充分挖掘释放各种闲置资源潜力。加强政府性资源统筹管理，将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。强化部门和单位收入统筹管理，要求部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。
在规范预算支出管理方面，《意见》指出，合理安排支出预算规模，充分发挥财政政策逆周期调节作用。优化财政支出结构，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。推进支出标准体系建设，将支出标准作为预算编制的基本依据。不折不扣落实过紧日子要求，严控一般性支出。完善财政资金直达机制，确保资金直达使用单位、直接惠企利民。
专家表示，预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。此次《意见》在前期一系列改革举措的基础上，更加注重加强预算管理制度改革顶层设计和预算管理各项制度的系统集成、协同高效，力争通过深化改革更好地将制度优势转化为治理效能，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
严格预算编制管理增强财政预算完整性和约束力
《意见》提出，通过改进政府预算编制、加强跨年度预算平衡、加强部门和单位预算管理、完善政府财务报告体系等措施严格预算编制管理，增强财政预算完整性。同时，从强化预算对执行的控制、推动预算绩效管理提质增效、优化国库集中收付管理、拓展政府采购政策功能等方面强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。
对此，有专家表示，预算约束力不够，就意味着政府财力可能被浪费。预算领域存在的问题会让财政资源配置效率不能达到其应有的水平。
《意见》指出，严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购，严禁将国库资金违规拨入财政专户。
此外，《意见》提出，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。完善国库集中支付控制体系和集中校验机制，实行全流程电子支付，优化预算支出审核流程，全面提升资金支付效率。根据预算收入进度和资金调度需要等，合理安排国债、地方政府债券的发行规模和节奏，节省资金成本。优化国债品种期限结构，发挥国债收益率曲线定价基准作用。完善财政收支和国库现金流量预测体系，建立健全库款风险预警机制，统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作。
杨志勇表示，国库管理水平的高低，直接决定财政资金的使用效率。建立现代财政国库管理制度应高度重视信息化建设，通过技术赋能，实现更加高效的财政国库管理。
财政部有关负责人表示，经过近20年的持续推进，国库集中收付制度改革已基本实现“横向到边、纵向到底”，并成为财政财务管理的核心基础性制度。《意见》围绕现代财政国库管理“控制、运营、报告”三大功能，系统性地提出了优化国库集中收付管理的有关要求。
加强预算控制约束和风险防控增强财政可持续性
此外，《意见》在加强风险防控，增强财政可持续性方面，明确健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府隐性债务风险，防范化解财政运行风险隐患。
对此，杨志勇指出，《意见》坚持底线思维，关注风险防控和财政的可持续性，特别是在健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府隐性债务风险上做了明确要求。这有助于地方债务管理制度的健全，有利于地方隐性债务风险的防范，从而为财政可持续性提供制度支撑。
据财政部有关负责人表示，《意见》的创新之处还体现在实施项目全生命周期管理，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未入库项目一律不得安排预算。强化中期财政规划对年度预算的约束。加强财政运行风险防控，加强重大政策、重大政府投资项目等财政承受能力评估。健全地方政府依法适度举债机制，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量。
比如，《意见》指出，地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。
在加强部门和单位预算管理方面，《意见》指出，政府的全部收入和支出都应当依法纳入预算，执行统一的预算管理制度。落实部门和单位预算管理主体责任，部门和单位要对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责。
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